Henri Fayol, ingénieur, chercheur, après une carrière de capitaine d’industrie, va consacrer les dernières années de sa vie à chercher à étendre sa doctrine administrative aux services publics. Persuadé dans un premier temps que les mêmes règles s’appliquent, de l’industrie à la gestion publique, puis que de fortes nuances et précautions s’imposent. La diffusion du Taylorisme en France va également pousser Fayol à accélérer la mise en valeur ses propres idées, à exposer les pratiques qui lui ont servi de fil conducteur tout au long de sa longue carrière. Mais il n’est pas isolé, tout une mouvance intellectuelle se penche, au sortir du premier conflit mondial sur les changements de modèles et une meilleure organisation de la société.
En terme de précurseurs, Henri Fayol s’inspire en premier lieu Claude Bernard pour sa méthode expérimentale. Avec un regard systémique, si des règles régissent le corps humain, si les mêmes causes produisent les mêmes effets, alors il doit en être de même pour le corps social. Fayol observe, expérimente, raisonne. Avant Kurt Levin, les travaux Fayol s’apparentent à de la recherche-action : agir sur le réel autant qu’on l’observe1. Il s’inspire d’Auguste Compte pour sa méthode positive et sur les principes de Descartes.
En 1917, il fonde à Paris, le Centre d’Etudes Administratives (CEA), au 100 rue de Vaugirard. L’objet est de détecter des faits sur tout le territoire, de les collecter, structurer les idées, de croiser les analyses. Des faits pour nourrir le travail scientifique, matière première pour enrichir la doctrine. Des faits comme autant d’études de cas de l’échecs, de « faits d’administration manquée » qui vont venir vérifier ou non la doctrine. Mais aussi, l’illustration des bonnes pratiques, ou comment l’application des règles de Fayol contribue au succès de l’entreprise.
La finalité de cette collecte n’est pas l’archivage, mais l’enseignement. Fayol est consterné par le vide doctrinal des grandes écoles françaises. Il note que l’École des Mines ou l’École des Ponts forment d’excellents techniciens, capables de calculs mathématiques complexes, mais des administrateurs « illetrés ».
Le CEA a donc pour mission de produire le matériau pédagogique manquant. Fayol plaide pour que l’administration soit enseignée au même titre que la résistance des matériaux.
Dans l’ouvrage « L’éveil de l’esprit public » qui explicite notamment les ambitions du Centre d’Etudes Administratives, Paul Vanuxem, un des disciples de Fayol, ingénieur des manufactures de l’état, intitule un chapitre l’ « administration expérimentale ». Il s’interroge sur les « ressorts intérieurs » qui permettent d’apprécier le rendement collectif.
L’autopsie de l’État : un diagnostic d’incapacité structurelle
Fort de sa méthode et de son prestige industriel, Fayol accepte, au début des années 1920, de se pencher sur le fonctionnement de l’État. Ce n’est plus l’ingénieur qui parle, mais le consultant en redressement d’entreprises nationales. Ses deux interventions majeures concernent les Postes, Télégraphes et Téléphones (PTT) et le Monopole des Tabacs.
Les PTT (1921) : la radiographie d’un désastre managérial
En 1921, Fayol publie L’Incapacité industrielle de l’État : les P.T.T.. Ce rapport est le fruit d’une enquête demandée par le sous-secrétaire d’État Louis Deschamps. Fayol y applique sa grille d’analyse POCCC et identifie des vices qui ne sont pas conjoncturels, mais consubstantiels à la forme administrative de l’État.
Il dresse un constat impitoyable résumé en cinq points capitaux, qui constituent une critique systémique de l’administration républicaine :
- L’instabilité et l’incompétence du sommet stratégique : c’est une critique virulente. Fayol observe que les sous-secrétaires d’État aux PTT se succèdent à un rythme effréné (la « valse des ministres« ). À peine nommés, ils sont remplacés. De plus, ils sont choisis pour des raisons politiques, sans aucune compétence technique ou administrative liée au poste. Pour Fayol, « une entreprise dont le chef change tous les dix mois est une entreprise vouée à la faillite ».
- L’absence de Programme d’Action à long terme : l’État vit dans l’immédiateté. Soumis à l’annualité budgétaire stricte, il est incapable de planifier des investissements sur 5 ou 10 ans (téléphonie, infrastructures). Le principe de « Prévoyance » est structurellement violé.
- L’Absence de bilan et de comptabilité analytique : l’État ne connaît pas ses coûts. La comptabilité publique est une comptabilité de caisse (ce qui entre, ce qui sort) et non une comptabilité d’exercice (ce qui est engagé, ce qui est amorti). Fayol note que sans bilan, il n’y a pas de vérité économique. On ne sait pas si les PTT gagnent ou perdent de l’argent réellement.
- L’interventionnisme parlementaire abusif : c’est le vice politique par excellence. Les députés se comportent comme DRH occulte des PTT, intervenant pour faire nommer un postier, déplacer un facteur ou installer un bureau de poste dans leurs circonscriptions. Cette ingérence brise la chaîne hiérarchique et l’unité de commandement. Le chef de service n’a plus d’autorité sur ses agents, qui doivent leur poste au député.
- L’absence de responsabilité et de stimulant : corollaire de l’absence de bilan, la sanction (positive ou négative) n’existe pas. L’agent incompétent est protégé par son statut ; l’agent performant n’est pas récompensé financièrement. Le « zèle » s’éteint, remplacé par la routine bureaucratique.
Le Monopole des Tabacs (1923-1925) : la radicalisation de la critique
En 1923, le Ministre des Finances sollicite Fayol pour examiner le Monopole des Tabacs et Allumettes. Fayol s’immerge dans le dossier, visite les manufactures, collecte des notes personnelles et produit des analyses détaillées.
Ce qu’il découvre confirme et aggrave son diagnostic des PTT. Il voit des usines où l’autorité est diluée dans des commissions paritaires sans fin, où les décisions techniques sont prises par des comités incompétents à Paris, et où le coût de revient est une variable inconnue.
C’est lors de cette mission, et particulièrement dans sa Note sur le rapport d’André Citroën (1925), que la pensée de Fayol bascule. Jusqu’alors, il pensait que l’on pouvait réformer l’État en lui appliquant les méthodes du privé (« industrialisation de l’État »). Face à l’ampleur des blocages aux Tabacs, il conclut à l’impossibilité de la réforme interne.
Il écrit cette phrase : « Croire que l’administration d’une industrie d’État peut fonctionner comme l’administration d’une industrie privée est une illusion que je ne partage pas ». Fayol devient alors un partisan du « désencombrement » de l’État, c’est-à-dire de la concession des activités industrielles. Pour lui, l’État est structurellement inapte au rôle de producteur car son ADN politique (élections, clientélisme, court-termisme) est incompatible avec l’ADN industriel (temps long, compétence technique, autorité unique).
Pour aller plus loin
- L’éveil de l’esprit public, ouvrage collectif dirigé par Henri Fayol, H. Dunod et E. Pina, 1918
- L’Incapacité industrielle de l’Etat : les PTT, Centre d’étude administrative, Dunod, 1921
- Enquête sur l’exploitation du monopole des tabacs et des allumettes : notes personnelles, comptes-rendus de visites de manufactures, d’entretiens…, 1922-1923
- Le dernier texte publié d’Henri Fayol (1926), Luc Marco, 2024
- Fonds Henri Fayol, inventaire établi par Dominique LE ROUX, Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1988
- Henri Fayol et la recherche-action, par Jean-Louis Paucelle ↩︎